Trabalho realizado por:
André Ribeiro Soares
Nuno Marques
Mecanismos Portugueses para cumprir Quioto
Fundo Português de Carbono
FINALIDADE
Analisar as medidas implementadas no âmbito da persecução do Protocolo de Quioto pelo Estado Português, concretamente o Fundo Português de Carbono. Ponderar a sua sistematização e eficácia na redução de emissões poluentes.
SITUAÇÃO
Quanto à factualidade sub judice, cumpre mencionar:
1. Perante o fenómeno das alterações climáticas, despontou o reconhecimento de um claro contributo das actividades humanas na sua génese, nomeadamente da emissão de gases com efeito de estufa, que aceleram o aquecimento global, perturbando ecossistemas naturais e a própria humanidade.
2. Na Conferência das Nações Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento em 1992 no Rio de Janeiro (conferência do Rio) foi aberta para assinatura a Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas (UNFCCC na sigla inglesa).
3. Portugal é citada Convenção Quadro das Nações Unidas, desde 21 de Junho de 1993, data da publicação do DL 20/1993.
4. Foi assinado cidade japonesa de Kyoto (Quioto) em 11 de Dezembro de 1997 no âmbito da 3ª (terceira) conferência de partes da supra identificada convenção, o protocolo de Quioto.
5. Do presente protocolo, ressaltam três mecanismos, Projectos de implementação conjunta (art.º 3º) o Comércio de Licenças de Emissão (art.º 6) e o desenvolvimento Limpo (Clean Developement Mecanism – CDL - na sigla inglesa), cuja previsão, importa transcrever:
“Artigo 3.º
1 - As Partes incluídas no anexo I comprometem-se a assegurar, individual ou
conjuntamente, que as suas emissões antropogénicas agregadas, expressas em equivalentes de dióxido de carbono, dos gases com efeito de estufa incluídos no anexo A, não excedam as quantidades atribuídas, calculadas de acordo com os compromissos quantificados de limitação e redução das suas emissões, nos termos do anexo B e de acordo com as disposições do presente artigo, com o objectivo de reduzir as suas emissões globais desses gases em pelo menos 5% relativamente aos níveis de 1990, no período de cumprimento de
2 - Cada Parte incluída no anexo I compromete-se a realizar, até 2005, progressos demonstráveis para atingir os compromissos assumidos ao abrigo do presente Protocolo (…).
(…)
Artigo 6.º
1 - Com o objectivo de satisfazer os compromissos assumidos ao abrigo do artigo 3.º, qualquer Parte incluída no anexo I pode transferir para, ou adquirir de, qualquer outra dessas Partes unidades de redução de emissões resultantes de projectos destinados a reduzir as emissões antropogénicas por fontes ou a aumentar as remoções antropogénicas por sumidouros de gases com efeito de estufa em qualquer sector da economia, desde que:
(…)
Artigo 12.º
1 - É criado o mecanismo de desenvolvimento limpo.
2 - O objectivo do mecanismo de desenvolvimento limpo será assistir as Partes não incluídas no anexo I de modo a alcançarem o desenvolvimento sustentável e a contribuírem para o objectivo fundamental da Convenção, e assistir as Partes incluídas no anexo I no cumprimento dos seus compromissos quantificados de limitação e redução das emissões, de acordo com o artigo 3.º.
(…)
Artigo 24.º
1 - O presente Protocolo será aberto para assinatura e sujeito a ratificação, aceitação ou aprovação pelos Estados e organizações regionais de integração económica que sejam Partes da Convenção. O Protocolo estará aberto para assinatura, na sede das Nações Unidas,
(…)
ANEXO A
Gases com efeito de estufa
Dióxido de carbono (C0(índice 2)).
Metano (CH(índice 4)).
Óxido nitroso (N(índice 2)O).
Hidrofluorcarbonetos (HFCs).
Perfluorcarbonetos (PFCs).
Hexafluoreto de enxofre (SF(índice 6)).
6. Em
7. No mesmo ano os países europeus davam os primeiros passos rumo a mercado de carbono nomeadamente na Holanda, que criou um mercado interno e no Reino Unido onde foi aprovada legislação que permita a implementação de um mercado interno de carbono (in Água&ambiente Julho 2001, pág 7).
8. Em 1 de Março de 2002, Portugal, parte incluída na Anexo I, aprovou o protocolo de Quioto, publicado pelo Decreto-lei 2/2002 de 25 de Março.
9. Como medidas e metas de implementação de Quioto encontra-se vertido no preambulo do citado Decreto-Lei que:
No quadro da União Europeia e das obrigações decorrentes do Protocolo de Quioto,
Portugal deve limitar o aumento das suas emissões em 27%, em relação a 1990.
A Resolução do Conselho de Ministros n.º 59/2001, publicada no Diário da
República, 1.ª série-B, n.º 125, de 30 de Maio de 2001, que estabelece a Estratégia para
as Alterações Climáticas, identifica a aprovação do Protocolo de Quioto como uma das
linhas fundamentais dessa estratégia.
10. Através da directiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Concelho foi estabelecido o regime do Comércio Europeu de Licenças de Emissão (CELE), especificamente criado para controlar os GEE’s, correspondendo cada licença á emissão de 1 (uma) tonelada de CO2, sendo distribuídas um lote de licenças de emissão ou vendidas pelos governos nacionais anualmente e deverão cobrir as emissões realizadas no ano anterior, senão multa…
11. Foi estabelecido que o primeiro período de funcionamento do CELE vigorasse de
12. Em 14 de Dezembro de 2004 é publicado o Decreto-Lei 233/2004 que estabelece o Regime de Comercio de Licenças de Emissão de Gases com Efeito de Estufa, transpondo a directiva 2003/87/CE, tendo constituído a Autoridade Nacional designada (AND) par aos mecanismos do protocolo de Quito e o Plano Nacional de Atribuição de Licenças de Emissão (PNALE).
13. O PNALE de imposição comunitária, consiste na definição da forma como as licenças serão partilhadas entre instalações sob a jurisdição de cada Estado Membro abrangidas pelo regime transacionavel. Os PNALE’s correspondentes á primeira fase (2005-2007), deveriam ser entregues para aprovação à comissão Europeia até Maio de 2004, enquanto os relativos à segunda fase deveriam ter sido submetidos até finais de Junho de 2006 ( o PNALE II no caso Português).
14. O PNALE 2005-2007 foi muito generoso, tendo desconsiderado a produção hidroeléctrica, tendo sido atribuídas cerca de 20,1 milhões de licenças para uma emissão inventariada de 17,8 milhões de tonelada de CO2. no que concerne ao sector eléctrico. Regra geral o CELE neste período constituiu mais um proveito do que um custo para as empresas nele envolvidas (in Industria e ambiente 3º trimestre de 2007, pág 46).
15. O presente Regime de Comercio de Licenças de Emissão de Gases com Efeito de Estufa, foi regulamentado pelas Portarias 118/2005 (Emolumentos), 119/2005 e 120/2005 (Modelos de pedidos) todos de 31 de Janeiro de 2005 e pela Portaria 387/2006 de 21 de Abril (Atribuição de licenças de emissão a novas instalações.
16. Em Janeiro de 2005, o entra em funcionamento o esquema europeu de transacções (EU ETS) Sistema comunitário assente em mecanismos de controlo de emissões cap and trade para redução de CO2.
17. A “Powernext Carbon”, a bolsa europeia de emissões de carbono, começou em Junho de
18. Após a rectificação da Rússia (55º Estado a efectua-lo) em 16 de Fevereiro de 2005, o protocolo de Quioto entrou em vigor.
19. Portugal chega atrasado ao CELE e ao “Powernext Carbon”uma vez que o necessário Registo Português de Licenças de Emissão (RPLE), regulamentação do Regulamento CE n.º 2216/2004 da Comissão de 21 de Dezembro, só funcionou em pleno no último trimestre de 2005.
20. Através do Decreto-Lei 71/2006 foi criado o Fundo Português de Carbono. Instrumento de investimento que procura reembolsar os investidores em créditos de carbono, ou utilizar as receitas de venda desses créditos para gerar ou ampliar lucros de investimentos. Estes fundos podem limitar-se a comprar créditos ou a investir nos projectos em vigor e reclamar direitos nas reduções das emissões que geram.
21. A partir de 2008, quer ao nível do CELE (PNALE II) quer ao nível do EU ETS, pretende-se reduzir as emissões poluentes de todos os gases constantes do Anexo A do Protocolo de Quioto e não só de CO2.
22. Presentemente e no âmbito da 13ª conferencia de partes da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas (UNFCCC) realizada em BALI de
O acordo estipula que o processo de negociações, que deve definir as políticas sobre o seguimento a dar ao protocolo de Quioto, deverá ser lançado "logo que possível e o mais tardar em Abril de 2008"(in siconline).
INSTRUMENTOS E MEACANISMOS EM PARTICULAR
Fundo de Carbono
1. A actualidade e importância das emissões de gases com efeito de estufa é inquestionável pois “Global climate change is the greatest environmental challenge facing the world today. The most urgent issue is how to prevent further accumulation of greenhouse gases that will only fuel the process”[1].
2. Mas o que é o Fundo de Carbono? O Fundo de Carbono, criado através do Decreto-Lei n.º 71/2006, de 24 de Março e regulamentado pela Portaria n.º 12002/2006, de 9 Novembro, é um património autónomo sem personalidade jurídica que tem como objectivo “contribuir para o cumprimento dos compromissos quantificados de limitação de emissões de gases com efeito de estufa a que o Estado Português se comprometeu ao ratificar o Protocolo de Quioto”[2].
3. “Traduzindo por miúdos”, o Fundo de Carbono é um instrumento para que os países que não estão a cumpri-lo tentem inverter essa situação, o que aliás é claramente reconhecido no Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 71/2006: “A actividade do Fundo centra-se na obtenção de créditos de emissão por via dos mecanismos de flexibilidade previstos no Protocolo de Quioto. Atento o défice de cumprimento previsto no Programa Nacional para as Alterações Climáticas, (…) a evolução recente do preço de carbono nos mercados internacionais de comércio de emissões e a complexidade e morosidade do recurso aos Mecanismos de Desenvolvimento Limpo e aos projectos de Implementação Conjunta, torna-se urgente a actuação pelo Governo nesta matéria”.
4. Para lograr este objectivo, o Fundo poderá obter créditos de emissão de gases com efeitos de estufa[3], a preços competitivos, através do investimento directo em mecanismos do Protocolo de Quioto ou em fundos geridos por terceiros e ainda apoiando projectos em Portugal que conduzam a uma redução de gases com efeito de estufa (áreas da eficiência energética, energias renováveis, sumidouros de carbono[4], captação e sequestração geológica de CO2, etc.),[5] bem como promover a participação de entidades públicas e privadas nos mecanismos de flexibilidade de Quioto.
5. Mas em que é que se traduzem estes mecanismos de flexibilidade do Protocolo de Quioto? Em especial, destacamos o comércio de emissões (art. 17º), o mecanismo de implementação conjunta (IC; art. 6º) e o mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL; art. 12º).
6. O primeiro instituto caracteriza-se pela compra de emissões pelas partes do Anexo B (isto é, Estados que se comprometeram a cumprir as metas de Quioto)[6] enquanto que o segundo caracteriza-se pelo desenvolvimento, realizado pelos mesmos intervenientes anteriormente referidos, de projectos e investimentos que se destinem a reduzir emissões ou aumento das remoções por sumidouros, sendo que o “Estado territorial” beneficiará desses projectos mas essas reduções serão consideradas nas “contas” do “Estado investidor”. Por último, o mecanismo de desenvolvimento limpo traduz-se na criação de projectos e investimentos por um Estado do Anexo B que também provoquem reduções de emissões mas, desta vez, realizado em países que não se obrigaram a cumprir o Protocolo (também aqui o “Estado territorial” beneficiará desses projectos mas essas reduções serão consideradas nas “contas” do “Estado investidor”).
7. Salvo melhor opinião, estes mecanismos ao dispor dos Estados que aprovaram o Protocolo de Quioto têm natureza subsidiária[7]. Se no primeiro e no segundo julgamos não existirem muitas dúvidas quanto à sua natureza subsidiária, face à letra da “lei”, isto é, do Protocolo[8], o segundo é mais duvidoso mas creio que essa mesma natureza se pode deduzir da expressão “contributo”[9].
8. Em consequência, julgamos que também o Fundo de Carbono apresenta natureza subsidiária no cômputo geral dos mecanismos que os Estados podem utilizar para cumprir as obrigações do Protocolo de Quioto.
9. Mas a realidade confirma esta natureza subsidiária? Julgamos que não, tal o destaque que tem sido dado ao Fundo pela opinião pública, bem como pelo Governo, bem expresso no reforço financeiro do seu financiamento, o que nos leva a afirmar que não se pode defender a tese da natureza subsidiária, em bom rigor, até poderemos dizer que estamos perante um poço sem fundo…[10]
10. Mas esta conclusão avoluma-se quando analisamos o aspecto organizativo do Fundo de Carbono. Desde já salientemos que o Fundo tem uma gestão bicéfala, isto é, o comité executivo da CAC (Comissão para as Alterações Climáticas[11]) é responsável pela vertente técnica, enquanto que a DGT (Direcção-Geral do Tesouro) é responsável pela vertente financeira (art. 5.º n.º 1 do DL 71/2006 e art. 1º da Portaria 1202/2006).
11. Ainda que se justifique esta opção com base na difícil situação orçamental e financeira do país, discordamos da mesma uma vez que é complicar a gestão do Fundo, pois cremos que seria suficiente apenas a intervenção da CAC[12], tendo em conta que o Fundo tem um orçamento. No entanto, e porventura mais criticável, é a gestão 100% pública do Fundo, pois não está prevista a qualquer intervenção de empresas privadas e ONG, que têm forte responsabilidade nesta matéria, seja a nível de orgãos de direcção/gestão ou como órgãos consultivos…[13]
12. A dimensão pública do Fundo de Carbono é realçada no domínio do seu financiamento, uma vez que o mesmo se baseia essencialmente em dotações orçamentais, taxas, contribuições e impostos que lhe estejam afectos, rendimentos dos seus investimentos e percentagem do valor das coimas que lhe esteja destinado. Relativamente às dotações orçamentais, é muito curiosa a sua evolução: começou por ser apenas de € 6.000.000 no ano de 2006 (ponto 3.º da Portaria n.º 1202/2006), para ser de € 78.000.000 para 2007 e € 75.000.000 em 2008[14] (ponto 7º e 8º da Resolução de Ministros n.º 104/2006, publicada na 1.ª Série do Diário da República de 23.08.2007).[15] [16]
[1] Daniel A. Farber, “Basic Compensation for Victims of Climate Change”
[2] O Protocolo de Quioto, na sequência da Resolução de Ministros n.º 59/2001, foi aprovado pelo Decreto n.º 7/2002, de 25 de Março, mas só entrou em vigor em 16 de Fevereiro de 2005, após o depósito dos instrumentos de ratificação por 55 países.
[3] Que são o dióxido de carbono (CO2), o metano (CH4), óxido nitroso (N2O), hidrofluorocarbonetos (HFC), perfluorocarbonetos (PFC) e hexafluoreto de enxofre (SF6), nos termos do Anexo A do Protocolo de Quioto e do Anexo II do Decreto-Lei n.º 72/2006, de 24 de Março.
[4] Sumidouro de carbono traduz-se na constituição de uma reserva de carbono capaz de fixar parte das emissões, através da reflorestação, aproveitamento de áreas agrícolas abandonadas, etc. (em Portugal, refira-se o projecto Extensity, coordenado pelo IST – Instituto Superior Técnico – e com a participação do Estado e ONG’s - http://extensity.ist.utl.pt/index.php?tema=00 -; o método dos sumidouros de carbono também tem sido muito utilizado e estudado no Brasil, em especial na área amazónica – a título de exemplo, refira-se o estudo de Carlos A. Nobre e António D. Nobre, “O balanço de carbono da Amazónia brasileira”, disponível online em http://www.scielo.br/pdf/ea/v16n45/v16n45a06.pdf).
[5] Não há um elenco taxativo dos investimentos que se incluem neste domínio, pois, nos termos do art. 5º da Portaria 1202/2006, “O Fundo pode realizar investimentos em todo o tipo de activos que permitam atingir os objectivos previstos no n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 71/2006”. Segundo informação disponibilizada pela CAC, esta também não definiu esses mesmos tipos de investimento, procedendo à sua análise casuística, embora reconheça dar prioridade a investimentos directos nos países lusófonos, desde que não respeitem à área nuclear (o que contraria uma resposta dada pelo Secretário de Estado do Ambiente, Dr. Humberto Rosa, ao Jornal Público em 17.12.2006, que transcrevemos: “Embora ainda não estejam definidos os critérios sobre os projectos elegíveis pelo Fundo de Carbono, quais são, politicamente aqueles que gostariam de apoiar? Dr. Humberto Rosa: Todos os que têm a ver com as energias renováveis. Mas há outras frentes dentro do mecanismo de desenvolvimento limpo. (...) São exemplos, a priori, adequados para o efeito. Esperamos vir a ter critérios tipificados para isso”).
[6] O comércio de emissões é vantajoso para os Estados que estão a ter dificuldades em cumprir os objectivos de Quioto e que, em consequência, comprarão emissões de gases de estufa, bem como para aqueles Estados que não terão qualquer dificuldade em cumprir esses mesmos objectivos e a quem interessa vender essas mesmas emissões, nomeadamente países da Europa de Leste, como a Bulgária, República Checa, Estónia, Hungria, etc. (o chamado fenómeno do “hot-air”).
[7] Desde logo, tal pode deduzir-se da expressão “mecanismos de flexibilidade”.
[8] “Tal comércio será suplementar às acções nacionais destinadas a satisfazer os compromissos quantificados de limitação e redução previstos naquele artigo [art. 3º]” (art. 17º) e “a aquisição de unidades de redução seja suplementar às acções nacionais destinadas a satisfazer os compromissos assumidos assumidos ao abrigo do art. 3.º” (art. 6º n.º 1, alínea e)).
[9] “As partes incluídas no Anexo I podem utilizar as reduções certificadas de emissões resultantes dessas actividades de projecto como contributo para cumprimento de parte dos seus compromissos quantificados de limitação e redução das emissões” (art. 12º n.º 3, alínea b)).
[10] “O PNAC 2006 assume que há uma derrapagem média de 5,8 milhões de toneladas por ano de CO2 equivalente (unidade que integra os diferentes gases considerados no Protocolo) entre 2008 e 2012. Tal significa cerca de 6% acima dos 27% permitidos e obrigará a medidas internas extraordinárias cobertas pelo Fundo de Carbono entretanto criado e com um financiamento previsto da ordem dos 350 milhões de euros ou ao recurso aos mecanismos previstos no Protocolo de Quioto de compra de emissões ou de desenvolvimento de projectos associados à redução de emissões noutros países. Os dados mais recentes relativos a 2004 mostram que Portugal estava 41% acima do ano base de
[11] Criada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 72/98, de 29 de Junho, e posteriormente alterada, quanto à sua composição, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 59/2001, de 30 de Maio, foi recentemente reactivada e dinamizada, segundo palavras proferidas pelo Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional na sessão de encerramento da Conferência Internacional sobre Alterações Climáticas, na Assembleia da República (vide http://www.portugal.gov.pt/Portal/PT/Governos/Governos_Constitucionais/GC17/Ministerios/MAOTDR/Comunicacao/Intervencoes/20061010_MAOTDR_Int_Alteracoes_Climaticas.htm)
[12] Gestão que se complica ainda mais quando a lei exige autorizações prévias de diferentes Ministérios para determinados actos de gestão (art. 3º da Portaria n.º 1202/2006)
[13] Se por um lado, “Aos indivíduos devem ser reconhecidos direitos subjectivos também perante a Administração Pública, e não somente direitos de carácter político ou do domínio das relações inter-privadas” porque “«uma das condições essenciais de um Estado orientado para a construção de uma ordem livre, democrática, social e de direito» é o reconhecimento ao indivíduo da «qualidade de sujeito de direito», concedendo-lhe a «possibilidade de actuar com independência perante o Estado e de exigir a observância das leis que lhe dizem respeito» (Maurer)”, por outro lado, “Relativamente à Administração Pública, a opção por formas de actuação concertadas, assim como a crise da noção autoritária de acto administrativo, vão a par da necessária adaptação das estruturas e dos modelos de organização administrativos. Característico desta moderna Administração concertada é «a crescente dificuldade, não só da autónoma definição (abstracta e objectiva) do interesse público, mas especialmente da sua realização pela via autoritária e unilateral. De uma forma crescente, portanto, o interesse público vê-se na necessidade de induzir a colaboração da economia privada e chegar a fórmulas de concerto, transacção e cooperação com grupos sociais e agentes privados» (Parejo Alfonso).” (Vasco Pereira da Silva, “Em Busca do Acto Administrativo Perdido”, Almedina, reimpressão, Coimbra, 1998, pág. 78 e 126, respectivamente).
[14] Note-se que os saldos apurados no fim de uma ano económico transitam para o ano seguinte (art. 3 n.º 2 do Decreto-Lei n.º 71/2006)
[15] Ver também a informação disponível em http://nairobi.blogs.sapo.pt/tag/governo
[16] A Espanha já criou diversos fundos de carbono, de entre os quais se destaca o “Fondo Español de Carbono” (FEC) , gerido pelo Banco Mundial (http://carbonfinance.org/ )em nome de Espanha, que começou com um orçamento de € 60.000.000 e apresenta actualmente um orçamento de € 170.000,000 (mais informação encontra-se disponível na página web http://www.mineco.es/Portal/Areas+Tematicas/Internacional/Financiacion+internacional/Fondos+de+Carbono )e, segundo informação disponibilizada pela Quercus, diversos Estados europeus têm já investidos em fundos de carbono cerca de 1,3 biliões de Euros.
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